Previdência. Por que o regime de capitalização ainda não deu certo no Brasil?
Um relatório divulgado pela União em 05 de novembro, confirmou nossa tese. Confirmou que a segregação de massas, assim entendida a criação de um fundo de capitalização onde antes havia fundo financeiro (de repartição), aumenta o déficit em vez de diminuir.
A segregação de massas foi usada em larga escala no Brasil pelos estados, municípios e pelo Distrito Federal como forma de contenção do déficit do Regime Próprio dos Servidores Públicos – RPPS. No entanto, só em 2018 foi comprovada a sua inviabilidade e ineficácia.
Essa comprovação é de suma importância porque esse fenômeno ocorreu também no Regime Próprio de Previdência dos Servidores - RPPS da União, após a criação da Funpresp - Fundação de Previdência dos Servidores Públicos - a Previdência Complementar dos servidores públicos, pelo regime de capitalização (de conta individual).
Revisão e desfazimento da segregação de massas - Vide item 7 - Atualizações.
1. Segregação de massas foi adotada em 22 estados, mas 4 já a extinguiram
Em março/2018, já havíamos comprovado esse efeito nefasto quando constatamos que o Distrito Federal promoveu a segregação de massas em 2006, mas, em vez de reduzir, aumentou o déficit do fundo antigo (de repartição). Para solucionar, em 2017, o Distrito Federal unificou os dois fundos (de repartição) e instituiu a Previdência Complementar no regime de capitalização (contas individuais) para os servidores novos. Para cobrir o déficit do antigo fundo segregado foi instituído um Fundo solidário garantidor. Foi a melhor solução encontrada até hoje[1].
Em novembro, segundo o relatório divulgado pela União, 22 estados adotaram a segregação de massas, mas em 4 (quatro) ela já foi extinta por ser considerada inviável. São eles: Minas Gerais, Santa Catarina, Sergipe e Rio Grande do Norte. Isto sem falar na infinidade de pedidos de revisão e extinção da segregação de massas em curso no país.
Reproduzimos a seguir um trecho do supracitado relatório, divulgado pela União em 05.11.2018[2]:
Exposição da União à insolvência dos Entes Subnacionais:
A experiência brasileira revela que a grande maioria dos entes estaduais tentaram solucionar o quadro de déficit atuarial projetado do seu Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) por meio da segregação de massas, isto é, pela criação de um novo fundo (chamado previdenciário) para os novos servidores da Administração Pública estadual e que funcionaria em regime de capitalização. Os demais servidores permaneceriam no fundo anterior (chamado financeiro) em sistema de repartição simples. Desta forma, à medida que se aposentarem, somente este fundo teria insuficiência financeira a ser coberta pelo Tesouro Estadual. No longo prazo, o RPPS capitalizado prevaleceria em número sobre o regime de repartição simples, eliminando, em teoria, o déficit financeiro da Previdência Estadual.
A tabela 3 apresenta a situação dos regimes previdenciários nos estados em outubro de 2017 e traz informações que revelam o percurso legal que os diversos entes tem tomado na tentativa de equilibrar a previdência estadual e garantir os pagamentos dos seus inativos e pensionistas.
E mais adiante:
O primeiro estado a adotar a segregação de massas foi o Maranhão em 1996, sendo que todos os servidores ativos do estado estão no regime de capitalização. Somente a partir de 2002 (até 2013) outros 22 estados fizeram a segregação de massas, os quais contem entre 2,4% e 58,2% (out/17) dos seus servidores no regime de capitalização.
Ocorre que esta solução se mostrou insuficiente ou tardia para vários estados que tem gasto montantes cada vez mais significativos com a cobertura de insuficiência financeira. Há situações em que estados faziam saques dos superávits do fundo previdenciário para financiar o déficit do fundo em repartição com a promessa de recompor seu valor. Com o tempo, ao observar a inviabilidade desta promessa, vários entes terminavam por unificar os fundos, extinguindo o sistema de capitalização e utilizando os superávits acumulados neste regime para financiar parte dos gastos com inativos e pensionistas em regime de repartição simples. A permanência e agravamento da crise fiscal dos estados pode agravar ainda mais tal situação, estimulando, como último recurso, a extinção de regime de capitalização por outros entes que ainda não o fizeram.
A possível solução para o desequilíbrio financeiro e atuarial dos RPPS dos estados seria a instituição do regime de previdência complementar. Neste regime, o servidor integraria o RPPS estadual porem com benefícios limitados ao teto do RGPS. Caso em que o servidor tenha remuneração maior que este teto, estaria livre para aderir a um fundo de previdência complementar instituído pelo Estado e com direito a contribuição patronal do seu órgão patrocinador. Desta forma, ao limitar ao teto do RGPS o valor das aposentadorias a que estes servidores teriam direito ao teto do RGPS, a previdência estadual seria reequilibrada no longo prazo.
Apenas 14 estados e o DF aprovaram a instituição do regime complementar. E, entretanto, todos o fizeram somente na última década, de modo que seus efeitos na redução da despesa do ente devem demorar a contribuir para o equilíbrio financeiro das previdências estaduais.
Deste modo, até atingirem tal momento de equilíbrio financeiro, os estados terão de comprometer volumosos recursos para repasse de insuficiência financeira.
Enquanto a maioria dos estados fez a segregação de massas e muitos tiveram a instituição da previdência complementar, os estados de Acre e Mato Grosso permanecem apenas com um fundo de previdência em regime de repartição simples (Grifos nossos).
O Relatório supra aponta a adoção do regime da Previdência Complementar, ou seja, do regime de capitalização (contas individuais), como solução para o déficit do RPPS dos estados. No entanto, essa alternativa também já se mostrou inviável, tanto no caso da Funpresp porque aumentou o déficit do RPPS da União quanto dos fundos de pensão.
2. Fenômeno da segregação dos planos surgiu primeiro na Previdência Complementar
O fenômeno surgiu primeiro na Previdência Complementar (fundos de pensão) quando os patrocinadores, para conter o déficit, adotaram o regime de capitalização (contas individuais). Eles promoveram o saldamento dos primitivos planos de Benefício Definido - BD (de repartição), com a migração dos trabalhadores ativos para o novo regime (de contas individuais). Os planos antigos (mutualistas e solidários) foram segregados, ou seja, isolados, privados das contribuições dos novos, mas continuaram obrigados a pagar os benefícios dos aposentados que nele permaneceram. Para piorar, alguns fundos tinham déficits de todos os matizes, desde a má gestão, a fraude até a corrupção, só descoberta em 2014 pela Operação Lava Jato, num desdobramento denominado Operação Greenfield.
No final de 2017, a maioria dos antigos Planos BD saldados estavam mergulhados em déficits bilionários, com prazo para acabar os recursos em 2034. Havia R$ 77,6 bilhões de déficit em mais de 220 fundos.
Em meados de 2018, a maior parte do bilionário déficit foi renegociada e jogada sobre os ombros de mais de 300 mil trabalhadores, com descontos compulsórios no holerite. Alguns tem percentuais absurdos de até 74,69% como no caso da Fundação Petros (da Petrobras) e de até 40% na Fundação Banrisul, dentre outros. É como uma condenação pelo resto da vida[3].
3. Regime de capitalização aumentou o déficit do RPPS da União desde 2012
O RPPS da União gera um enorme déficit previdenciário porque nele estão concentradas as maiores remunerações do país, e a contribuição de 22% é pesada demais. Em 2011, uma Avaliação Atuarial feita pelo Tribunal de Contas da União - TCU, previu a elevação do déficit nos próximos 20 anos, com pico no ano de 2035, mesmo com a adoção da Previdência Complementar. Previu ainda que o déficit só terminará no ano de 2103, ou seja, no próximo século. Essa avaliação continua válida porque logo em seguida foi criada a Funpresp, e os os novos servidores foram direcionados para ela.
Após a criação da Funpresp em 2012, o RPPS da União (plano de repartição, de conta coletiva), foi segregado. Ele ficou privado das contribuições dos novos servidores que passaram para o regime de capitalização da Previdência Complementar (contas individuais). A elevação do déficit é decorrência da quebra do pacto entre as gerações, porque o regime de repartição exige a contribuição de quatro servidores ativos para pagar os benefícios de um aposentado. Esse RPPS caminha para a extinção porque cessou a entrada de novos servidores[4].
Da análise dos efeitos da adoção da Previdência Complementar nos RPPS (da União, dos estados, dos municípios e Distrito Federal), constata-se que a criação de um novo fundo (de contas individuais) levou o antigo RPPS de repartição (mutualista e de conta coletiva) à formação de déficit bilionário.
4. Estados que adotaram a Previdência Complementar são os mais deficitários do país
A situação dos estados já foi objeto de análise nesta pesquisa e restou comprovado que a adoção da Previdência Complementar aumenta o déficit do RPPS. Eis a lista, com dados oficiais divulgados em dezembro/2017 pelo Boletim de Finanças dos Entes Subnacionais[5]:
Estados Início da Previdência Complementar
Rio de Janeiro. . . . . : R$ 12.391 bilhões 2012
Rio Grande do Sul. : R$ 10.150 bilhões 2016
São Paulo. . . . . . . . : R$ 16.947 bilhões 2013
Minas Gerais. . . . . : R$ 13.916 bilhões 2014
Espírito Santo. . . . : R$ 1.828 bilhões 2013
Santa Catarina. . . . : R$ 3.048 bilhões 2015
Bahia. . . . . . . . . . . : R$ 2.464 bilhões 2015
Goiás. . . . . . . . . . . : R$ 2.600 bilhões 2016
Segundo o relatório atual da União, 15 estados instituíram a Previdência Complementar. Desses, 8 já estão operantes e 7 ainda não iniciaram, ou seja, ainda não estruturaram os novos fundos.
4.1. Alguns estados usaram verbas previdenciárias para outras finalidades
Também ficou demonstrado que alguns estados usaram as verbas do RPPS dos servidores para outros fins, prometendo pagar, mas não o fizeram.
5. Soluções para sanar o déficit previdenciário
O déficit previdenciário brasileiro tem várias origens, todas já abordadas neste blog. A solução não pode ser simplista, restrita à elevação das contribuições dos servidores, ao confisco das pensões do regime privado (INSS) ou a elevação da idade. É preciso que o ente Federativo (União, estados, municípios e Distrito Federal) assuma a sua parte, na forma da lei.
5.1. Déficit dos RPPSs é de responsabilidades dos próprios entes federativos
A reforma da Previdência de 2018 era simplista e tentou sanar o déficit com a elevação da idade e o confisco das pensões do Regime Geral (INSS). O funcionalismo público foi tido como responsável pelo déficit da Previdência, chamado de "privilegiado". Falou-se até em redução do salário inicial para R$ 5 mil reais, ignorando-se as carreiras que precisam ser bem remuneradas como a dos magistrados e dos fiscais de renda. Ao mesmo tempo uma Medida Provisória tentou elevar as contribuições dos servidores de 11% para 14%, mas acabou perecendo.
Posteriormente, um Projeto de Lei tentou elevar para 22% as contribuições de todo o funcionalismo público (federal, estadual, municipal e do Distrito Federal). Esse PL foi enfrentado e acabou arquivado. Seu autor foi banido pelo voto nas eleições de 2018[6].
O aumento das contribuições ainda persiste. Alguns estados têm percentual de contribuição diferenciado, elevado. Os servidores do Estado de Goiás contribuem com 14,25% enquanto o Estado contribui com 25,5%, conforme noticiou a União Goiana dos Policiais Civis[7].
Não é correto elevar a contribuição dos servidores porque o déficit previdenciário do RPPS é de responsabilidade do próprio ente Federativo. Eis a previsão legal:
Lei nº 9.717/98:
Art. 2º . . . . . .
§ 1º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios são responsáveis pela cobertura de eventuais insuficiências financeiras do respectivo regime próprio, decorrentes do pagamento de benefícios previdenciários. (Redação dada pela Lei nº 10.887, de 2004).
Art. 10. No caso de extinção de regime próprio de previdência social, a União, o Estado, o Distrito Federal e os Municípios assumirão integralmente a responsabilidade pelo pagamento dos benefícios concedidos durante a sua vigência, bem como daqueles benefícios cujos requisitos necessários a sua concessão foram implementados anteriormente à extinção do regime próprio de previdência social.
5.2. Solução para o déficit dos RPPSs é o fundo garantidor
A solução para o déficit do RPPS da União, dos estados e dos municípios há de ser a criação de um Fundo Garantidor através de lei infraconstitucional, como fez o Distrito Federal. Esse fundo está previsto na Constituição Federal, nos seguintes termos:
Constituição Federal/88:
Art. 249. Com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento de proventos de aposentadoria e pensões concedidas aos respectivos servidores e seus dependentes, em adição aos recursos dos respectivos tesouros, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão constituir fundos integrados pelos recursos provenientes de contribuições e por bens, direitos e ativos de qualquer natureza, mediante lei que disporá sobre a natureza e administração desses fundos. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998).
Para viabilizar a criação desse Fundo Garantidor, no entanto, é preciso destinar ativos, recebíveis da dívida ativa e imóveis para gerar renda de aplicações e aluguéis. Mas é preciso transferir efetivamente para o fundo, de modo a obrigar o seu cumprimento pelos futuros governantes.
Essa é uma obrigação do próprio ente Federativo que não pode nem deve ser transferida para os ombros dos servidores públicos.
5.3. Estados e municípios poderão ter Previdência Complementar administrada pela Funpresp-Exe
Os Estados que já adotaram a Previdência Complementar, mas ainda não a implantaram, poderão transferir a administração para a Funpresp-Exe, assim que for aprovado o Projeto de Lei nº 6088/16 do Executivo[8].
Da mesma forma, as Prefeituras também poderão transferir a administração da Previdência Complementar para a Funpresp-Exe quando o PL 6088/16 for aprovado. É o caso da Prefeitura de São Paulo que, no início de 2018, para sanar um déficit de R$ 4,6 bilhões (valores em 2017), pretendia promover uma reforma adotando a segregação de massas, criando um novo fundo previdenciário. Além disso, pretendia elevar as contribuições de 11% para 14%, criando ainda uma alíquota adicional de 5% para as rendas mais altas. A reforma foi repelida pelos servidores após uma enorme mobilização. Foi adiada e nunca mais voltou à pauta[9].
Agora a Prefeitura de São Paulo terá de mudar o projeto de reforma. Precisará excluir a segregação de massas e apenas instituir a Previdência Complementar, uma vez que a administração desta poderá ser feita pela Funpresp-Exe, tão logo seja aprovado o supracitado projeto de lei. Terá ainda de instituir um Fundo garantidor para cobrir o déficit do antigo fundo segregado.
A administração da Previdência Complementar dos estados e dos municípios pela Funpresp-Exe trará pelo menos dois grandes benefícios. Primeiro vai conferir agilidade, uma vez que ela já está pronta e operante. Segundo porque trará mais segurança jurídica porque a Funpresp-Exe está inserida no grupo dos 17 fundos de pensão mais importantes do país, considerados como Entidades Sistemicamente Importantes – ESI. Por isso ela está com a fiscalização reforçada. [10].
5.4. Regime de capitalização já está implantado no país, mas é preciso sanar o déficit
A adoção do regime de capitalização (de contas individuais) já ocorreu no Brasil de forma sorrateira no início do século. Sorrateira sim, porque os trabalhadores das empresas privadas e das estatais aderiram ao regime de Previdência Complementar de conta coletiva. Aderiram aos Planos de Benefício Definido, mas quando se aposentaram, emergiram os déficits e os novos migraram para o regime de contas individuais, levando seus recursos. Os aposentados foram abandonados nesses planos BD deficitários, sem nenhum direito de opção. Hoje esses Planos BD segregados naufragaram como enormes transatlânticos, sem suprimentos, encalhados em alto mar, presos em imensos icebergs de de déficits.
Agora, o sistema de capitalização está instalado no país e parece não ter mais volta. Desde 2012, mais de 70 mil servidores públicos aderiram ao novo sistema. Nos estados, ocorreu uma grande adesão, como demonstrado no item 4 retro.
5.5. Brasil precisa viabilizar a migração dos 400 mil servidores públicos para a Funpresp
Para enfrentar a crise, o Brasil precisa da migração de quase 400 mil servidores federais para o regime de capitalização - Funpresp. A mudança reduziria as despesas bárbaras do RPPS antigo (de 22% para 8,5% sobre os valores acima do teto). Mas o desafio é grande porque a adesão ao sistema vigente ao tempo da posse e oferecido a eles é um ato jurídico perfeito e, como tal, deve ser respeitado. Para migrar para um novo sistema é preciso uma nova manifestação de vontade, mas eles estão inseguros, e estão cobertos de razão porque o sistema brasileiro de fundos de pensão é vulnerável, perverso e inseguro.
Em 26.09.2018, a Medida Provisória 853/2018 reabriu pela 4ª (quarta) vez o prazo de adesão à Funpresp até 29.03.2019, mas enquanto não for resolvida a questão da segurança jurídica, não adianta editar MP. O Brasil precisa restabelecer a segurança jurídica dos fundos de pensão de modo a assegurar a esses milhares de servidores a certeza de que terão a complementação integralmente paga no futuro. Não basta prorrogar prazo e nem mesmo editar Medida Provisória, é preciso mudar o sistema[11].
6. Reforma da Previdência deve restabelecer a segurança dos fundos de pensão
O Brasil protagonizou a maior catástrofe previdenciária do planeta, maior até que a da Grécia. Lá, o desconto para cobrir déficit chegou a 30%, enquanto aqui já atingiu o dobro disso. Ou ou seja, chegou a absurdos 74,69% como no caso da Fundação Petros e até 40% no caso do Banrisul.
A tragédia dos fundos de pensão não pode continuar ignorada na reforma da Previdência, como se fosse um assunto somenos importância. Agora, a Previdência Complementar concentra a maioria dos servidores da União - o RPPS que concentra as maiores remunerações do país.
Afinal, a Previdência Complementar foi instituída para cobrir a parte da aposentadoria superior ao teto previdenciário (R$ 5.645,80 em 2018). Logo, se ela complementa um direito fundamental - a aposentadoria, deve receber o mesmo tratamento. Um tratamento digno!
7. Atualizações:
7.1. Revisão e desfazimento da segregação de massas
Proliferam no país os pedidos de revisão e desfazimento da segregação de massas. Mas o déficit do Regime Próprio - RPPS da União, Estados, Distrito Federal e Municípios (de conta coletiva) não pode ser sanado com recursos do regime de capitalização (de contas individuais) porque esses grupos têm gestão financeira e contábil individualizados.
Mato Grosso do Sul. Em alguns casos como do Mato Grosso do Sul, houve segregação de massas e o Regime Próprio dos Servidores – RPPS passou a ter dois grupos: o previdenciário (de repartição) e o financeiro (de capitalização), mas já deu origem a litígio (ADI nº 5.843). Essa ação em curso no Supremo Tribunal Federal discute a impossibilidade de uso dos depósitos efetuados pelos servidores novos para pagar déficit dos servidores antigos. Proliferam no país os pedidos de revisão e desfazimento da segregação de massas, mas nem sempre é possível revisar ou desfazer, e quase sempre acaba em litígio[12].
Distrito Federal. Já no caso do Distrito Federal foi possível a unificação posterior dos dois fundos porque ambos eram de repartição, como amplamente demonstrado neste blog.
7.2. Distinção entre fundo financeiro e fundo garantidor
O fundo financeiro (segregação de massas) gera déficit enquanto o fundo garantidor sana o déficit decorrente da segregação de massas. Outra diferença: o fundo financeiro divide os participantes em dois grupos, enquanto o fundo garantidor não mexe nos participantes. A matéria é complexa e vem causando desastres pelo país, por isso é preciso cuidado.
Atualizado em 13.12.2018.
[1] CASTANHEIRA, Fátima Diniz. Reforma da Previdência. Distrito Federal criou um fundo garantidor para cobrir o déficit. Blog idade com dignidade, São Paulo, 31.03.2018. Disponível em: https://www.idadecomdignidade.com.br/single-post/2018/03/31/Reforma-da-Previd%C3%AAncia-Distrito-Federal-criou-um-fundo-garantidor-para-cobrir-o-d%C3%A9ficit
[2] Exposição da União à insolvência dos Entes Subnacionais. Tesouro. Fazenda, 05/nov/2018, tabela 3, fls. 48 a 50, disponível em: https://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/0/Texto+da+discuss%C3%A3o+versao+3+corrigido/9b49c80d-df45-4e6f-8822-0c511921f4b9 Acesso em 10.11.2018.
[3] CASTANHEIRA, Fátima Diniz. Causas dos déficits dos fundos de pensão. Blog Idade com dignidade, 17/out/2017. Disponível em: https://www.idadecomdignidade.com.br/single-post/2017/10/17/Causas-dos-d%C3%A9ficits-dos-fundos-de-pens%C3%A3o
[4] CASTANHEIRA, Fátima Diniz. Reforma da Previdência: União – RPPS foi segregado e tem déficit bilionário crescente. Blog Idade com dignidade, São Paulo, 14.02.2018. Disponível em: https://www.idadecomdignidade.com.br/single-post/2018/02/14/Reforma-da-Previd%C3%AAncia-Setor-p%C3%BAblico-da-Uni%C3%A3o-%E2%80%93-RPPS-foi-segregado-e-tem-d%C3%A9ficit-bilion%C3%A1rio-crescente
[5] CASTANHEIRA, Fátima Diniz. Estados. Crise previdenciária é resultado da segregação. Blog Idade com dignidade, 16/fev/2018. Disponível em: https://www.idadecomdignidade.com.br/single-post/2018/02/16/Crise-financeira-dos-estados-%C3%A9-resultado-do-maior-erro-previdenci%C3%A1rio-de-todos-os-tempos
[6] CASTANHEIRA, Fátima Diniz. Funcionalismo público derrubou desconto de 22% para cobrir déficit da Previdência. Blog idade com dignidade,16/maio/2018. Disponível em:
[7] Servidores públicos de Goiás pagam o maior percentual do Brasil para a previdência. Ugopoci, nov/2018. Disponível em: http://www.ugopoci.com.br/servidores-publicos-de-goias-pagam-o-maior-percentual-do-brasil-para-a-previdencia/ Acesso em 21.11.2018.
[8] Funpresp-Exe poderá administrar a Previdência Complementar dos Estados, Municípios, Distrito Federal, Ministério Público Estadual, Defensoria Pública, Tribunal de Contas e estatais federais. Blog idade com dignidade, 01/out/2018. Disponível em: https://www.idadecomdignidade.com.br/single-post/2018/10/02/Funpresp-Exe-poder%C3%A1-administrar-a-Previd%C3%AAncia-Complementar-dos-Estados-Munic%C3%ADpios-Distrito-Federal-Minist%C3%A9rio-P%C3%BAblico-Estadual-Defensoria-P%C3%BAblica-Tribunal-de-Contas-e-estatais-federais
[9] CASTANHEIRA, Fátima Diniz. Prefeituras deficitárias. Adoção da Previdência Complementar aumenta o déficit. Blog idade com dignidade. São Paulo, 28.03.2018. Disponível em:
[10] CASTANHEIRA, Fátima Diniz. Previdência Complementar: Cofres continuam abertos à ingerência política e à corrupção. Blog idade com dignidade, 27/set/2018. Disponível em: https://www.idadecomdignidade.com.br/single-post/2018/09/27/Previd%C3%AAncia-Complementar-Cofres-continuam-abertos-%C3%A0-inger%C3%AAncia-pol%C3%ADtica-e-%C3%A0-corrup%C3%A7%C3%A3o
[11] CASTANHEIRA, Fátima Diniz. Reaberto o prazo de adesão à Funpresp pelo funcionalismo público da União – MP 853/2018. Blog idade com dignidade, 01/out/2018. Disponível em: https://www.idadecomdignidade.com.br/single-post/2018/10/01/Reaberto-o-prazo-de-ades%C3%A3o-%C3%A0-Funpresp-pelo-funcionalismo-p%C3%BAblico-federal-%E2%80%93-MP-8532018
[12] Associação questiona lei de MS sobre reunificação de planos de previdência. Conjur, São Paulo, 11/jan/2018. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2018-jan-11/associacao-questiona-lei-reunificacao-planos-previdencia Acesso em 12/jan/2018.
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